调研中我们发现，当前浙江省区域经济还存在产业结构不合理、资源环境约束趋紧、要素成本制约加剧及创新能力不强等问题，在推进经济高质量发展中面临一些困难。

　　首先是运行之险，即经济增速放缓与经济运行风险累积叠加并存。

　　经济发展转向高质量发展阶段，以往高速增长阶段所积累的经济结构调整、发展方式转变、风险因素积累等深层次矛盾和问题凸显。

　　我们在调研中深切感受到，当前财政风险、金融风险和其他风险交织共存，相互影响，风险结构日趋复杂。经济运行风险的背后是长期发展模式粗放、决策的短期行为和长期依赖土地财政等问题。

　　经济中高速增长成常态，土地财政依赖隐含风险。随着经济发展步入新常态，经济增速必然趋缓，没有了高速发展，很多矛盾会凸显。

　　从9个市县审计的情况来看，土地出让金收入占政府性基金收入的比例普遍在 90% 以上，经济发展对土地财政的依赖度仍然很高。

　　随着L型经济的延续，地方政府的财政收入增速预期也将下降，一旦房地产市场和土地市场出现波动，财政收入尤其是土地出让收入将减少，地方政府性债务管理会承受巨大压力，甚至产生连锁反应。

　　地方政府性债务规模逐年扩大，风险隐患不容忽视。

　　一是地方隐性债务增长较快。近两年，各地债务普遍大幅度增长，特别是隐性债务增长较快。

　　二是存量债务历史包袱仍然很重，还本付息压力大。受金融政策收紧影响，融资渠道进一步压缩，保平衡、保运转压力越来越大。如 P 县 2018 年6月底债务总额342.87亿元，根据测算，一般公共预算和政府性基金预算可偿债财力合计16.26亿元，仅够用于支付利息。

　　三是新增债务呈现刚性支出，政府融资难度日益增大。新增债务主要是借新还旧、上级安排的民生项目，而地方政府投融资存在融资渠道单一、融资成本高、抵押资产质量不高等问题。随着银行信贷环境的改变以及国家对地方政府债务举借政策的收紧，地方政府融资难度日益增大，举新债还旧债的模式无法持久，“新官理旧账”的难度也将增加。在审计过程中甚至发现了以虚假土地证用于融资的情况。

　　企业“两链”风险需加强防控，“去不良”压力较大。2018 年上半年，调研的各市县不良贷款余额和不良贷款率较年初虽实现双降，但仍处高位。

　　从重点工业企业和服务业企业监测情况来看，企业投资意愿减弱、新产品产值率降低及“资金链、担保链”风险压力尚存。国有公司也同样面临转型困难，经营能力不强，甚至出现收益无法覆盖利息的情况。如 X 区现有国有企业63家，2018年6月，资产负债率 74.38% ；共有 23 家企业已连续两年亏损 ；截至 2018 年6月，已有4 家国企资不抵债。

　　其次是破立之困，即传统产业转型慢与新产业新动能培育难并存。

　　产业是区域经济发展的支柱。一方面，随着人口红利结束、生产相对过剩、消费不断升级、要素日益紧缺，原有贴牌加工、以量取胜的生产模式已无法为继 ；另一方面，高新技术产业、现代服务业培育有个过程，产业升级和动能转换面临多重困境。

　　产业层次较低，企业“低散乱”问题仍突出。传统块状产业发展方式粗放、跑量为主、无序竞争等弊端凸显，中小企业普遍存在有体量缺收益、有销售没利润的尴尬局面。低效工业企业、亩均产出较低企业占比较大，“低散乱”企业占比较高。比如，L 市全市拥有超过 1200 家的规模以上工业企业，但 2018上半年规模以上工业生产值增长 16.4%，增加值增长仅有6.2%，问题背后是产业结构调整不够快，新旧动能接续转化不够明显。

　　产业同质竞争严重。在区域竞争发展模式下，各地基本上都是自成一体，由于缺乏更高层次的顶层设计，各地之间重复建设、同质竞争的现象突出。

　　在招商引资方面，很多市县区之间的产业定位大同小异，缺乏跨区域的产业链式延伸和各个环节的分工合作，招商引资竞争空前激烈，从区域博弈演化到“搏杀”，甚至盲目比拼优惠政策。审计中发现，不少地方存在为招商引资以各种名义违规返还税收、土地出让金等问题。

　　新兴产业培育不足，自主创新能力不强。各地区域经济发展仍以传统模式的制造为主，高新技术产业培育不足，新兴产业支撑作用还不够强。如某区 2016 年税收收入 239.17 亿元，其中信息经济税收收入仅 1.78 亿元，占比 0.74%，缺少数字经济前沿、有核心竞争力和自主知识产权的标杆企业发挥集聚和带动作用。县域层面科技研发经费支出占 GDP 比例普遍低于省市平均水平，创新领军型企业、科技孵化器、公共服务平台、众创空间等创新平台建设滞后。

　　审计发现，部分孵化器与相关认定标准差距较大，有的已申请专利企业数占比不达标，有的在孵企业数低于最低数量要求，孵化期建设质量不高。

　　再次是统筹之难，即责任承载过多与政府公共服务供给能力有限并存。

　　在现行体制下，县级承担的改革发展、民生改善、社会治理等任务和责任越来越重，“财权”逐渐向上集中，而“事权”逐步向县、乡转移，权责不对等、权利不匹配问题愈加突出，严重影响和制约了区域经济发展，县级政府层面难以承担社会发展和公共支出的全部需要。

　　事权与支出责任不匹配。市与区两级政府的事权划分不清晰、不合理和不规范，市本级集中财力过多，而大量公共事务、公共建设等任务却由区级承担，又缺乏规范合理的财力转移支付制度，导致区级财政压力过大。如财政负担本已十分紧张的L 区，市里分配给区级的任务，其支出总额已达 150多亿元，按 20 年周期计算，年均支出接近 8 亿元，资金压力较大。财权与事权不匹配也间接造成个别地方对政府债务和土地财政的依赖不断增加。

　　教育、医疗、社保、环保等公共服务资源配置存在短板，民生欠账压力大。从调研情况来看，各地普遍面临民生基本公共服务欠账压力，民生保障和基础设施建设任务很重，钱少事多。生态环境欠账同样很多。特别是水环境质量、空气质量优良率总体还不高，污水、垃圾等处理能力偏低，环境监管力量和风险应急管控存在短板。

　　有的地区环保基础设施建设严重滞后，地下管网建设严重不匹配，地下管网堵塞、错接、混接、渗漏等现象较为普遍，给原本脆弱的水环境和有限的环境容量带来巨大隐患，老百姓对此意见很大。

　　城乡发展不平衡。在一些地方，城市是城市，农村是农村，楚河汉界、泾渭分明。近年来，城乡之间的差距虽然逐步缩小，但从9个市县的情况来看，农村居民人均可支配收入占城镇居民可支配收入比例仍然只有 50% 左右。城乡的不平衡不仅体现在经济实力、基础设施、生活水平上，更体现在各种制度机制上。农村融资渠道不畅，农民的受教育水平、层次远远低于城市居民，农业产业创新不足、劳动力转移不畅等制度性不平衡问题突出。

　　在调研中，我们也深刻体会到，与城市一样，广大的农村也是推进高质量发展的主战场。没有乡村建设的高质量发展，就没有整个经济社会的高质量发展。

　　第四是绩效之束，即发展要素瓶颈制约与资源利用绩效较低并存。

　　受传统产业比重偏大、资源消耗性企业偏多、高端要素集聚能力不强等因素影响，资源要素的瓶颈制约越来越凸显，资源要素利用效率整体偏低。

　　土地要素供需矛盾加剧。在调研中，不少干部发出感叹，如果不在存量土地上做好文章，今后将逐步面临“无地可供”的窘境。

　　以 L 市为例，2017年该市建设用地总规模为 34.32 万亩，已突破 2020年总体规划 34.26 万亩的预期性指标限制，近年来省政府下达新增建设用地计划指标仅 783 亩，而重点项目需新增用地 3500 亩。当地 2011 年以来共投入 25 亿元购买占补平衡指标，代价很大，某汽车特色小镇项目由于受土地农转用指标紧缺、耕地占补平衡指标难以兑现等制约，推进缓慢。同时，审计发现低效用地，土地批而未供、供而未用等情况仍然较多。

　　能耗约束。各地虽不遗余力推进转型，但是目前传统行业比重仍占比较高，经济发展受环境容量约束较大。产业升级正处于裂变赶超的机遇期，企业发展需要较大的排放总量支持，很多大项目、好项目受制于能耗指标限制落不了地。

　　如 L 市，2016 年能源消费总量增长 15.2%，仅仅一年就用光了“十三五”能耗总增量不超 13% 的指标额度。基本账户总量指标不足和削减替代来源困难已成为县域产业发展的瓶颈。

　　高污染低效能企业倒逼出清难。县域层面民营企业主体占大多数，“低散乱”较为普遍，亩均效益较低，宝贵的土地等要素资源没有得到合理高效利用。部分地方国有企业同样存在僵尸企业处置缓慢，不能破产、不敢破产、不让破产、不愿破产等现象。

　　各种绩效考核指标激励导向作用不明显。一是过程性考核太多。目前，基层面临来自上级各部门的考核较多，干部疲于应付。二是科学评价难。各地资源禀赋、产业结构不一样，考核评价体系针对性不够强、精准度还不够高，差异化还不明显，导致一些地方为完成上级考核，热衷于上项目，虚报投资和其他经济数据的现象时有发生。三是考核指标对高质量发展的导向性不强。目前的考核指标未能完全对接高质量发展要求，仍沿用原来的老办法较多，激励导向驱动作用不足。

　　最后是治理之惑，即政府之手干预过多与市场之手活力不足并存。

　　近年来，各地深入贯彻落实“放管服”改革，大力推进“最多跑一次”改革，政府职能不断转变，但越位、错位、缺位问题依然存在。政府与市场的关系尚未理顺，哪些是政府该管的、哪些是需要市场调控的、哪些是要两者协同实施的，尚未形成清晰的界限，未能在“有形之手”与“无形之手”之间找到一个平衡点。

　　政府有形之手干预过多，简政放权力度仍需进一步加强。政府直接配置资源甚至大包大揽干预市场的现象仍然存在。

　　审计发现，不少地方通过收购招商引资失败企业的土地等资产，包揽了企业投资失败的风险，不仅增加财政负担，也隐含廉政风险。同时，由于县级政府权限较小，一些投资项目领域堵点依然存在，重大项目因新增用能，审批手续比较繁琐，验收需要准备的资料复杂，造成企业开工时间不可控。在维护市场运行环境和监管市场秩序方面，存在上级放权与基层接权不完全匹配的问题，基层政府没有得到真正需要下放的权限，导致政府效率不高。

　　在“最多跑一次”改革方面，群众和企业重复提交资料的情况依然存在，离“一网通办”“一证通办”仍有差距，部门间的信息孤岛、信息壁垒仍然存在，部门间、政企间信息互联互通、互认互享还需进一步加强。

　　“玻璃门”“弹簧门”一定程度存在，市场无形之手活力不足。在部分领域还存在竞争不充分现象、人为设置壁垒等情况。如一些地方政府要求建筑企业在当地注册独立核算的子公司，以便将项目税源全部留在当地 ；又如一些政府工程项目在招标时，对民营企业存在一定的歧视和差别化对待，影响市场的公平竞争性，也对营商环境的进一步优化十分不利。

　　审计发现，有多个县（市、区）在建设工程领域设置市场准入壁垒，设置不合理条件排斥区域外的潜在投标者。

　　领导干部面临多重治理困境，对政府管理能力提出挑战。在高质量发展阶段，领导干部面临更多的不是非黑即白的判断题，而是既要又要的选择题，即既要算经济账，又要算环境账 ；不仅要看“数字政绩”，也要看发展背后的质量效益、政策的价值取向、社会的公平正义、人们对美好生活的向往。

　　领导干部在规划发展思路、制定政策制度、作出重大决策、协调具体事项时，面临越来越复杂的市场环境。特别是以互联网为代表的新经济新模式，对政府服务能力、治理能力提出了新要求，各级领导干部面临发展总量与质量、加快发展与有效化债、高质量发展与生态保护等多个方面的选择和治理困惑。