这次全省设区市人大立法工作会议的主要任务是，以习近平总书记关于立法工作的重要论述为指导，深入学习贯彻全国人大常委会召开的省级人大立法工作交流会、第二十五次全国地方立法工作座谈会精神，认真落实省委人大工作会议要求和省人大常委会党组工作部署，回顾工作、总结经验，分析形势、明确任务，推动设区市加强和改进立法工作，更好地发挥地方立法在推进区域治理体系和治理能力现代化中的重要作用，以高质量立法护航高质量发展。省委娄勤俭书记对做好我省立法工作高度重视，在省委人大工作会议上提出明确要求，在省人大常委会上作出具体部署，这次又专门作出批示，我们要认真学习领会、抓好贯彻落实。会上，无锡、苏州等5个市人大常委会负责同志将作大会交流发言，其他各市也提供了书面交流材料，明天上午进行分组讨论，希望大家互相学习借鉴、促进共同提高。福田副主任对做好下一阶段立法工作还将提出具体要求，请大家一并抓好落实。一、江苏设区市立法特色鲜明、成果丰硕，在全省经济社会发展和民主法治建设中发挥了重要作用法治是治国理政的基本方式。党的十一届三中全会以来，为适应改革开放和民主法治建设需要，我国先后几次对立法体制作了重大调整，逐渐构建起统一而又分层次的立法体制。从1982年宪法和地方组织法赋予省会市、较大市部分立法权开始，设区市立法已经走过了30多年的发展历程，大致可以分为三个阶段：第一个阶段是从1982年至1999年，是我省设区市立法的起步阶段。根据地方组织法，南京作为省会城市，无锡、徐州、苏州作为国务院批准的较大的市，先后获得立法权，对开展地方立法进行了有益探索，但总体上看，制定出台的法规数量较少，立法制度、程序和技术还不完善。第二个阶段是从2000年至2014年，我省设区市立法走上了法制化规范化的轨道。立法法出台后，省和4个市人大相继出台了制定地方性法规条例，并且配套制订了一系列工作制度。这一时期，设区市立法数量有所增长，制度机制不断健全，立法技术逐步成熟，法规质量较之以前有了较大提升。第三个阶段是从2015年至今，我省设区市立法取得了各方充分认可的新成效。根据修改后的立法法，省人大常委会分两批依法明确了9个设区市开始制定地方性法规的具体时间，全省13个设区市均获得地方立法权，设区市立法由此进入全面而快速发展的新阶段。从无到有、从少到多，在同级党委的领导下，设区市人大及其常委会围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，认真行使地方立法权。截至目前，13个设区市共制定地方性法规485件，现行有效的370件，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明等诸多方面，在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重的答卷。一是发挥实施性功能，有力保障法律法规在本行政区域的遵守和执行。为保证上位法有效实施，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题，我省设区市结合本地区实际情况对相关上位法进行细化，制定了一大批操作性较强的实施性法规。南京、无锡、徐州、苏州、盐城等地出台了本市的城乡规划条例，有针对性地解决城乡规划法在本地区实施中存在的问题；常州、镇江、扬州、泰州等市制定了历史文化名城保护条例，把上位法的规定与本地历史文化资源禀赋结合起来，推动相关法律制度落地见效；还有些地方在水、大气和固体废物污染防治方面出台法规，采取严格的制度措施，确保环保法律法规落到实处。这些法规既贯彻落实了上位法的制度要求，又较好兼顾了本地实际，为上位法纵向到底有效实施起到重要保障作用。二是发挥补充性功能，因地制宜解决本地区经济社会发展中遇到的特有问题。对于本区域地方事务，各市立足自身经济社会发展水平、资源禀赋、人文历史地理条件等地方实际和管理需求，积极开展自主性立法，制定了一大批各具特色、切实管用的地方性法规。南京市国家公祭保障条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、徐州市采煤塌陷地复垦条例、常州市天目湖保护条例、苏州市园林保护和管理条例、南通市濠河风景名胜区条例、连云港市海岛保护条例、淮安市周恩来纪念地保护条例、盐城市黄海湿地保护条例、扬州市公园条例、镇江香醋保护条例、泰州市水环境保护条例、宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例等法规，其共同之处就是围绕地方事务的个性特点，聚焦解决本地区实际问题，为地方事务实现依法治理提供了法治保障。对南京等设区市自主制定的相关法规，全国人大常委会领导给予充分肯定。三是发挥探索性功能，先行先试为国家和省级立法探路。对尚未制定法律、行政法规，省里也没有立法，且属于设区市立法权限的事项，各市积极探索，制定了一批引领全省、示范全国的创制性法规。徐州在全国率先制定了质量促进条例，无锡出台了全国首部专门规范社区戒毒康复工作的法规，镇江制定了国内首部长江岸线资源保护法规，连云港在全国率先制定了海洋牧场管理条例，宿迁出台了首部设区市社会信用条例。这些先行先试的法规制度，直面改革发展中的难题，具有开创性意义，为更高层面立法提供了实践样本。30多年来，设区市人大及其常委会接续探索实践，立法指导思想趋于成熟，立法体制机制基本健全，立法能力建设得到加强，立法水平和法规质量明显提高，立法工作影响力不断增强。在总结提炼包括设区市立法在内的江苏地方立法实践经验的基础上，省九届人大常委会提出“不抵触、有特色、可操作”九字方针，得到了全国人大常委会领导的充分肯定，成为全国人大和地方各级人大对地方立法工作的共识，至今仍然发挥着重要的指导作用。30多年来，设区市立法取得了丰硕的成果，也积累了宝贵的经验，主要是：必须坚定正确的政治方向，在立法中坚决贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；必须始终与大局同频共振，自觉把立法工作摆到本地区改革发展稳定全局中去谋划和推动；必须贯彻以人民为中心的发展思想，为了人民立法、依靠人民立法；必须坚持以提高立法质量为核心，把科学、民主、依法的要求贯穿立法全过程；必须与时俱进、创新发展，以敢为人先、攻坚克难的勇气扛起探路先行的使命。这些好经验好传统需要持续巩固提升，不断发扬光大。30多年来，设区市立法取得的成绩有目共睹，但也存在一些问题和不足。一是立法项目安排的科学性有待增强。省市立法的区分度和侧重点还不够明确，重复立法的现象时有出现，在主动补位和自觉让位方面需要进一步改进；立法项目安排与地方中心工作、改革发展大局结合得还不够紧密，立法的及时性、针对性、有效性需要加强。二是法规质量有待提高。有的法规内容与上位法重复较多，地方特色不明显；有的法规制度设计还存在部门利益或者地方保护主义倾向；有的法规体例结构不够科学合理、文字表述不够严谨规范。三是立法基础工作有待夯实。立法调研有时缺乏深度和广度，公众参与立法成效不够明显，专家智库和基层立法联系点的作用发挥不够充分；立法队伍人员数量不足、能力水平不够适应；立法工作质量保障机制还需完善等。上述问题和不足，我们要在下一步工作中切实加以改进。以上与大家一起回顾了30多年来设区市立法工作的历程，既总结成绩和经验，也指出存在的问题和不足。这样做的目的，一是让大家了解设区市立法的起始原点，知道是怎样出发的；二是让大家清楚设区市立法的重要节点，知道一步一步是怎样走过来的；三是让大家看到设区市立法正站在一个新的起点，知道将要向哪里去。这样，做好设区市立法工作，就有了更明确更清晰的方位感、方向感。二、深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，切实增强做好新时代设区市立法工作的责任感、使命感党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，习近平总书记多次就立法工作作出重要指示、提出明确要求，为新时代地方立法工作提供了理论指导和根本遵循，我们要认真学习、深刻领会，准确把握、全面落实。一要深入学习贯彻总书记关于立法坚持正确政治方向的指示要求：立法就是保障人民当家作主，同时保证党的领导实现；坚持党领导立法，把“党言党语”转换成人大的“法言法语”；构建完备的法律规范体系，及时把党的路线方针政策通过法定程序转化为国家法律，以良法促进发展、保障善治。二要深入学习贯彻总书记关于立法与改革关系的指示要求：坚持改革决策与立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据；在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。三要深入学习贯彻总书记关于加强重要领域立法的指示要求：加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。四要深入学习贯彻总书记关于提高立法质量和效率的指示要求：抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。五要深入学习贯彻总书记关于创造性地做好地方立法工作的指示要求：地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。中国特色社会主义进入新时代，赋予地方立法工作新使命，也给地方立法工作带来新挑战。做好新时代地方立法工作，根本在于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把总书记关于立法工作的重要指示精神贯穿到地方立法工作的全过程、各方面。我们要切实增强责任感、使命感，在承担新使命、迎接新挑战中开创地方立法工作的新局面。第一，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予了地方立法新使命，我们要着眼大局、主动担当。法律法规是治国理政最大最重要的规矩。人大立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，是健全巩固国家制度和法律制度的重要政治活动，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中居于无可替代的重要地位。设区市要全面贯彻党的十九届四中全会精神，深入研究和准确把握地方立法与地方治理、地方立法与国家治理的关系，运用法治思维和法治方式推动治理方式转变和治理能力提升，以立法实践务实回答“坚持和巩固什么、发展和完善什么”这个重大命题。要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化遇到的基础性长期性普遍性问题，聚焦解决本地发展不平衡不充分的制度机制问题，弥补制度短板缺项，提高制度建设质量，使各项制度更加成熟定型，规范内容更加有效管用，推动实现市域治理制度化、程序化、规范化、法治化。第二，构建完备的法律规范体系、不断完善中国特色社会主义法治体系，为地方立法确定了新任务，我们要立足职能、积极作为。我们党领导人民经过不懈努力，基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，国家生活和社会生活的方方面面总体上实现了有法可依。法律体系的形成并不意味着法律规范体系已经完备。十八届四中全会提出，全面依法治国的总目标是“两个建设”，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。完备的法律规范体系是构建法治体系的第一要义。设区市立法处于多层次立法体系的最前端，是织密法律体系网络的重要经纬。要着眼于构建完备的法律规范体系，立足自身权限找准地方立法的切入点、着力点和结合点，在法律体系中查缺补漏、主动补位，在构建完备法律规范体系、完善中国特色社会主义法律体系中展现作为。第三，全面深化改革的“破”、全面依法治国的“立”，给地方立法带来了新挑战，我们要正确把握、协同并进。从某种意义上讲，改革以变动性的特点对既有规则进行突破甚至否定，是“破”和“变”；法治的规范性与普适性则需要其具备相当的稳定性，是“立”和“常”，两者之间的矛盾统一考验着立法者的智慧。我们要正确处理立法与改革的关系，把立法决策与改革决策紧密结合起来，通过及时立法和修法为改革清除障碍、提供依据，确保在法治的轨道上推进各项改革。对实践证明行之有效的改革成果，条件成熟的要及时上升为地方性法规；对不适应改革要求的地方性法规，要及时修改或废止；对中央和省委有要求、人民群众有期待、改革有需要的重要法规或者重大立法事项，要自觉对标中央、省委和同级党委的决策精神，善于在矛盾焦点问题上“砍一刀”，避免议而不决、久拖不决。第四，社会主要矛盾的新变化、人民群众对美好生活的新期待，对地方立法提出了新要求，我们要回应关切、法为民立。我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，因此对立法的关注度和期许值也越来越高。当前，在教育、医疗卫生、食品药品安全、公共安全、生态环境、弱势群体权益保护等领域，仍然存在许多短板弱项，其背后大都有深层次的矛盾，存在着制度供给不足和法律缺位的问题。设区市立法离基层更近、与群众更紧，要自觉践行立法为民的价值理念，倾听民声、汇集民意，紧盯本地区人民群众普遍关心的问题、重点关切的问题、特别关注的问题，提供有效制度供给，健全优化法规体系，让人民群众从立法中增进获得感、增强幸福感。三、准确把握设区市立法的功能定位，更好地发挥地方立法引领推动区域经济社会发展的独特优势做任何一项工作，不能满足于做过了，要力求做好。而要做好工作，就要把握好普遍性与特殊性、共性与个性的关系。设区市的立法工作也是如此：只有把握设区市立法工作的特殊性，才能准确把握其规律性，否则就会失之于泛、失之于浅，甚至失之于偏；只有把握设区市立法工作的特殊性，才能创造性地做好立法工作，否则就抓不住关键点、找不准突破口、收不到好效果；只有把握设区市立法工作的特殊性，才能够形成省与市立法工作相互承接、相互补充、相互支持的良性互动，否则就会不得要领、各行其是，处于一种无序状态。设区市立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家和省级立法的重要补充。在立法层次上，法律、行政法规、省级地方性法规都是设区市法规的上位法，这就决定了设区市立法有着区别于国家和省级立法的特点和要求。总体来看，国家和省级立法出于兼顾区域差异和普遍适用的考虑，往往侧重于解决共性问题，比较宏观；设区市遇到的问题矛盾更为直接，域内差异也相对较小，立法更侧重于解决个性问题，比较具体。对于本地区社会治理中存在的亟需通过立法规范解决的突出矛盾，现有法律制度不能完全覆盖的经济社会发展中的新的情况，上位法实施过程中出现的操作性不强、需要细化执行的实际困难等，设区市立法往往能够更加及时、更加直接、更加有效地解决这些问题，满足这些方面的需求。这是设区市立法的优势和作用之所在，也是设区市立法的必要性和重要性之所在。如何充分利用这种独特优势？我认为，把握以下三点尤为重要。第一，特色是设区市立法之魂。设区市立法的根本着眼点是从本地的具体情况和实际需要出发，因地制宜解决地方实际问题。脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了存在的价值和意义。江苏13个设区市，各市的地域环境、人口数量、经济社会发展状况不尽相同，这就决定了各市遇到的实际问题，解决问题的思路方法都会有所不同，将其准确地反映和体现到立法中，就形成了地方特色。从这个意义上说，有特色，立法就有了魂；特色越鲜明，立法质量就越高。要在立法选题上求特色，努力做到人无我有。从本地区实际出发，注重选题的独特性，优先安排本地区特殊的、独有的立法事项，着力规范和解决经济社会发展中遇到的特殊问题，从源头上确保立法的地方特色。要在制度设计上求特色，努力做到人有我优。对于带有普遍性的立法事项，特别是制定实施性法规时，要把上位法的一般规定与本地实际需要紧密结合起来，既要遵循普遍规律，又要充分考虑、准确体现特殊性、差异性，善于将本地实践中首创或者独创的经验做法上升为法规制度。这里要强调的是，追求立法的地方特色，必须以维护国家法制统一为前提，这是一条基本原则。地方特色与法制统一不是互为对立、互为矛盾的，追求地方特色根本目的是贯彻上位法精神和要求，推动上位法在本地区更好实施。绝不能为了追求所谓“亮点”，去触碰国家法制统一的底线。第二，精细是设区市立法之本。与省级立法偏重宏观不同，设区市立法更多的是起到细化补充、拾遗补缺的作用，内容上要更为具体、更加精准、更易操作。精准化、精细化程度不高，针对性、操作性不强，设区市立法就失去了基本要素和活力支撑。在项目选择上，要以小切口解决大问题。抓住地方经济社会发展的主要矛盾和突出问题，有针对性地加以解决。切入口要小而准，需要什么就规定什么，不要指望通过一部法规解决所有问题。在工作要求上，要拿出“绣花功夫”。将主要精力放在核心条款的研究上，抓住“关键的那么几条”，努力使法规条文做到明确、具体、精准。不能简单地援引上位法的原则规定，更不能在关键问题上语焉不详、似是而非。要强化系统思维、辩证思维、底线思维，把握事物发展的关联性，增强制度设计的耦合性，防止究其一点、不及其余。在立法技术上，要坚持形式服务内容。根据法规所要调整的主要法律关系和想要解决的实际问题，来决定立法的形式、体例和内容安排。不要刻意追求立法体例结构完整，搞大而全、小而全，少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定；少一些号召性、宣示性、指引性的条款，多一些实质性、具体化的规定。第三，创制是设区市立法之要。江苏经济社会发展整体水平较高，相应各设区市在改革发展稳定中遇到的新情况新问题也比较早，有些在国家法律、行政法规中找不到现成的解决问题的依据，这对我们开展创制性立法提出了现实需求。同时，各地在改革发展中积累了不少好的实践经验，也为开展创制性立法提供了实践基础。加强创制性立法，一方面可以及时有效地解决设区市改革发展中遇到的实际问题，更好推动地方经济社会发展；另一方面可以积极发挥立法“试验田”作用，为国家和省级立法提供地方经验和模式。要主动担责尽责发挥能动性。充分认识设区市立法在提供制度供给上的职责和使命，积极主动对接立法需求，开展创制性、先行性立法，及时填补法律制度空白。要结合市情实际增强针对性。坚持问题导向、效果导向，将实践中积累的成熟经验和有效方法提炼转化为法规制度，创造性地解决本地区改革发展、社会治理、民生保障等堵点痛点难点问题。要坚持改革方向体现引领性。在不与上位法相抵触的情况下，对符合改革方向的制度创新，要敢于放手探索，积极先行先试，充分发挥立法的引领和推动作用，在工作创新和立法创新上走在全省乃至全国前列。设区市应当立什么法，立法法只作了原则性规定，实践中要根据自身定位和权限，立足现实需求、找准重点发力。综合考虑设区市情况，我们建议，要注重加强六个领域立法：一要围绕实现高质量走在前列的目标，注重加强经济发展领域立法。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时代设区市立法工作的重要着力点，就是要主动适应经济发展阶段变化，引导和促进质量变革、效率变革、动力变革，推动转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力，为实现经济高质量发展提供法规制度保障。要坚持以供给侧结构性改革为主线，通过立法加快推动产业转型升级、优化提升产业结构，尤其要加强人工智能、大数据、区块链、共享经济等新兴领域的先行性立法，助推新产业、新业态、新模式经济发展。要推动创新驱动战略实施，通过立法促进科技进步和成果转化，加强知识产权保护，激励、支持企业发挥技术创新主体作用，以法治构建良好的创新生态。要激发各类市场主体活力，通过立法促进全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业和中小企业发展，营造公平竞争的市场环境、法治环境。要保障国家重大战略有效实施，充分利用“一带一路”、长江经济带、长三角一体化发展战略叠加优势和江苏自由贸易试验区的重大发展机遇，通过立法做好各项政策措施转化，助推扩大高水平对外开放，为经济高质量发展不断注入新动力。二要围绕维护人民群众合法权益，注重加强民生保障领域立法。与国家和省相比，设区市在服务人民群众过程中遇到的问题更具体、更直接，立法应当及时回应群众关切，通过细化落实党和国家的政策法律，让改革发展成果更多更公平惠及人民群众。要加强教育、医疗、就业、养老、公共卫生等方面立法，着力推动解决相关方面深层次矛盾问题，有效补短板、强弱项。要加强社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等方面立法，着力解决低收入人群、孤寡老人、孤儿、残疾人以及留守儿童生活保障等问题，有力解民忧、纾民困。要加强农村集体经济发展、农民增收、农民权益保护、化解农村社会矛盾等方面立法，着力构建长短结合、标本兼治的体制机制，助力乡村振兴。三要围绕推动可持续发展，注重加强生态环保领域立法。设区市处在打赢污染防治攻坚战的一线，任务重、责任大，要针对生态环保方面存在的突出问题，强化地方法规制度的刚性约束，为生态文明建设提供坚强法治支撑。要根据全国人大和省人大工作部署，抓紧做好生态环保领域特别是大气、水、土壤、固体废物、野生动物保护等方面法律配套法规的制定修改，解决法律实施和执法检查中发现的制度问题，形成国家、省、市三级严密的生态环境保护法律法规体系。要根据本市在全省区域发展中的战略定位，结合各地环境容量和资源承载力，正确处理好发展和环境保护的关系，通过立法推动做好国土空间管控、岸线利用、生态红线保护等工作，科学保护好分配好利用好环境资源。要根据生态环保领域改革对立法的要求，建立健全生态补偿机制、生态损害惩罚赔偿机制、排污权交易制度，严厉惩处影响破坏生态环境的违法行为，让法律长出利齿并真正咬合有力。四要围绕创新社会治理体系，注重加强城乡管理领域立法。随着改革发展向纵深推进，各地在城乡建设和社会治理过程中遇到不少新情况新问题，迫切需要运用法治化手段来规范解决。要聚焦安全生产突出问题，针对危化品管理、交通安全、消防安全、建筑施工、特种设备使用等方面存在的风险隐患，加强立法修法，筑牢安全生产法治防线。要抓住公共管理服务中的痛点难点，针对违章建筑、物业管理、垃圾处理、河道治理、停车难等与群众生产生活密切相关的问题，以及公共交通出行、水电气热公用事业等方面存在的薄弱环节，发挥设区市立法靠近基层、贴近群众的优势，找准问题根源，提供解决途径，保障群众需求。要紧扣基层治理重点环节，针对流动人口管理难度大、社会矛盾纠纷比较多、基层组织力量薄弱等方面问题，强化立法服务保障，促进网格化管理、矛盾纠纷多元化解，推动基层社会治理创新。五要围绕弘扬社会主义核心价值观，注重加强道德文明领域立法。推动社会主义核心价值观入法是党中央作出的重大决策部署，设区市要树立鲜明价值导向，将社会主义核心价值观融入地方立法，及时修改废止不符合社会主义核心价值观价值取向的法规，使地方立法更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值标准。要加快推进社会诚信、英烈保护、见义勇为、志愿服务、孝亲敬老等方面的立法修法，把实践中公众广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法规规范。要充分发挥立法的教育引导和规制惩戒功能，一方面善用法治话语弘扬主旋律，传播正能量，大力倡导诚实守信、尊崇英雄、乐于助人、无私奉献等中华民族传统美德和社会主义道德新风尚；另一方面强化刚性约束，对诋毁国家形象、伤害民族感情、侮辱英雄模范，广大群众强烈反对、社会影响恶劣的行为依法予以严肃惩处。六要围绕保护史迹传承文脉，注重加强历史文化领域立法。历史文化资源禀赋是江苏的一大特色和突出优势。保护和利用好这些丰厚的历史文化资源，激发文化创新创造活力，推动文化繁荣兴盛，是设区市立法的重要任务。要坚持保护与传承相结合，加强历史文化名城名镇名村保护、文物保护、非物质文化遗产保护和红色文化遗存遗址保护等方面立法，推动和保障优秀传统文化传承发展。要坚持社会效益与经济效益相统一，依法促进独特历史文化资源的挖掘利用，打造城市名片、讲好城市故事。要坚持文化建设与文化惠民相融合，通过立法健全完善公共文化服务体系，丰富群众文化生活。要坚持兴文化与聚民心相促进，运用立法形式进一步凝聚精神力量，构筑共同精神家园。四、在守正中创新、规范中发展、改进中提高，推动设区市立法工作迈上新台阶去年，我们迎来了地方人大设立常委会40周年，习近平总书记对地方人大工作作出重要指示，栗战书委员长发表重要讲话；省委召开人大工作会议，娄勤俭书记对奋力开创新时代全省人大工作新局面作出全面部署。深入贯彻习近平总书记重要指示精神，认真落实省委人大工作会议部署要求，在新的起点上推动设区市立法工作迈上新台阶，要重点做到“六个坚持”、把好“六个关口”。第一，坚持党对立法工作的领导，把好政治方向关。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证，坚持党的领导是立法工作必须坚持的重大政治原则。要认真领悟党对立法工作的新要求。坚持党对立法工作的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记对立法工作的重要指示精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在立法工作中充分体现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。要坚定贯彻党的政策主张和决策部署。法律法规是党的主张与人民意志的高度统一。要自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局中进行谋划，同习近平总书记重要指示要求对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，及时准确将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志，确保党的决策部署落实到地方治理各领域各方面各环节。要严格落实党领导立法工作的各项制度。2016年中央专门出台关于加强党领导立法工作的文件，省委和各市委也制定了实施意见，必须不折不扣执行到位。立法规划、立法计划要报请同级党委审定，立法过程中的重要事项、重大利益调整要及时向党委报告，重大争议提请党委协调。人大常委会党组要切实担起具体领导责任，制度化、规范化、常态化研究立法工作的重要事项和重点问题，将“把方向、管大局、保落实”的政治责任履行到位。第二，坚持发挥人大主导作用，把好重点环节关。人大主导立法，是人民当家作主这一宪法原则在立法工作中的重要体现。立法是人大的首要任务，设区市人大要充分发挥主导作用，切实担当立法职责。法规立项环节要把准。科学编制立法规划和计划，精准选择立法项目，合理安排立法时序，是人大发挥主导作用的重要体现。通过广泛征集立法建议、深入细致研究论证，把准立法方向、抓准立法重点、选准立法项目，是做好立法工作的重要前提。要处理好立法任务与立法能力的关系，既要保证一定立法数量，又要与各方面的立法能力相适应；处理好立法效率与立法效果的关系，既要注重提高立法效率，更要尊重立法规律、提高立法质量，在确保质量的前提下加快立法进度；处理好规划计划的稳定性与灵活性的关系，既要保持相对稳定性，保证规划计划执行，又要具有一定的灵活性，根据上位法制定修改情况和形势发展变化适时予以调整。要防止将法的执行问题与立法问题混为一谈，以某项工作的重要性代替立法的必要性、可行性，把宝贵的立法资源浪费在不切实际的立法需求上；防止一味迁就、过分搞平衡，放弃严格论证，违反程序开口子，搞照顾性立法；防止不主动研究“找米下锅”，过于依赖政府部门提出立法项目“等米下锅”。法规起草环节要做实。起草法规草案是立法的基础环节，直接关系到法案质量和立法进程。要健全和完善起草工作责任机制，督促牵头起草单位组好起草班子、定好工作计划、落实起草责任。要加强与牵头起草单位的联系，主动参与法规草案调研论证活动，了解情况、提出建议、督促进度，指导牵头起草单位做实做细起草工作。要逐步改变单纯依靠政府部门起草的局面，增加自主起草和委托第三方起草比例，探索由人大牵头、政府部门和专家参与、组成工作专班的起草组织模式，努力形成多元化起草机制。法规审议审查环节要尽责。审议审查法规草案是人大发挥主导作用最直接最集中的体现，在很大程度上决定了法规质量。要充分发挥人大常委会组成人员作用。通过安排组成人员挂钩联系法规项目、参与闭会期间的调研审查等活动，采取提前发送法规草案和立法参考资料，开展重点法规审议前解读，重视采纳审议意见、及时反馈意见采纳情况等措施，调动并保护组成人员的积极性、主动性，激发他们的主体意识、责任意识。要落实专工委审议审查工作责任。按照目前的工作体制，组织起草法规草案、提前介入起草工作主要由相关专工委和法工委承担；提请常委会会议一审的法规草案，由相关专工委提出审议或者审查意见；一审后以法制委、法工委为主，法工委根据组成人员审议意见和各方面意见进行修改完善，法制委进行统一审议提出草案修改稿和审议结果报告。各专工委要发挥各自专业优势，做深做精审议审查工作。相关专工委要把工作关口前移，提前介入起草工作，重点在合理性、可行性方面提出有质量的审议或者审查意见。法制委、法工委要充分尊重常委会组成人员和相关专工委的意见，深入细致开展调研论证、做好修改工作。要加强修改环节的沟通协调。目前，不少法规进入审议环节后修改的篇幅比较大，主要是人大发挥了主导作用，但也有的是沟通协调不够所致。要主动加强与政府相关部门的沟通，特别是一些重要问题要提请人大与政府领导层面协调，妥善处理矛盾分歧，为法规制定和实施打下良好基础。第三，坚持科学民主依法立法，把好质量效率关。做好新时代设区市立法工作，提高立法质量和效率，坚持科学立法、民主立法、依法立法是关键。要认真落实“两规范一意见”。“两规范一意见”是省委、省人大常委会党组围绕推进高质量立法作出的重要部署。落实好“两规范一意见”，并在实践中继续探索创新、完善提高，有利于更好地发挥立法机关在表达、平衡、调整各方利益中的作用，有利于调动社会力量和人民群众参与立法的积极性、主动性，有利于增强立法决策的科学化、民主化水平，为提高立法质量和效率提供制度保证。要扩大代表对立法工作的参与。这既是人民当家作主的重要体现，也是立法机关掌握民情民意、提高立法质量的重要环节。要认真办理代表立法议案建议，优先把代表议案建议中具备立法必要性、可行性的项目列入立法规划和计划；健全完善代表参与立法机制，通过组建代表专业小组、发送草案征求意见、邀请代表参与调研论证、安排代表列席常委会会议等途径，将联系代表活动、代表履职活动与立法活动有机结合起来；发挥代表履职平台作用，拓展意见征询反馈、在线讨论交流等功能，为代表在线参与立法提供载体；加强服务保障，通过开展代表履职培训、提供学习资料和立法背景资料等方式，进一步增强代表提出立法建议、参与立法活动的能力。要更好发挥基层立法联系点作用。建设好、运用好基层立法联系点，对于充分发扬民主、夯实立法的民意基础、保证立法的科学性具有重要意义。要高度重视基层立法联系点工作，在选好选精联系点基础上，健全完善工作制度，推动加强能力建设，为联系点提供必要的工作保障，努力将联系点的能力提升上来、积极性调动起来、作用发挥出来，真正把基层立法联系点打造成立法“民意直通车”。第四，坚持维护法制统一和权威，把好备案审查关。规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的重要法定职权，是保证中央令行禁止、保障宪法法律实施和维护法制统一的重要制度安排，也是规范权力运行和保障人民群众合法权益的重要实现途径。我们要从落实全面依法治国和建设社会主义法治国家的高度，充分认识这项工作的重要性，推进备案审查工作有力有效开展。要落实备案审查原则要求。“有件必备、有备必审、有错必纠”，是党中央和全国人大常委会对备案审查工作提出的原则要求。要督促指导报备，定期核查通报报备情况，推动制定机关及时、规范报备，切实做到有件必备；落实审查责任，对报备文件依职权主动审查，对审查建议依法研究处理，切实做到有备必审；加强沟通协调，加大督促纠错力度，尽可能督促制定机关自行纠正，对不自行纠正的依法予以撤销，切实做到有错必纠。要健全备案审查制度机制。今年1月，全国人大常委会办公厅印发了委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，对全国人大常委会开展备案审查工作作出了全面规定，同时规定地方各级人大常委会参照执行。据此，省人大常委会正在对2008年出台的省备案审查条例进行全面修订，在报备文件范围、审查职责分工、审查工作程序、文件审查标准等方面都有许多新规定、新要求。各市人大常委会要以此为契机，进一步健全配套制度、完善工作机制，切实加强和改进备案审查工作。要提高备案审查工作水平。按照全国人大常委会工作规定和修订后的省备案审查条例，报备文件的机关扩大到了监委和“两院”，审查内容扩大到了违背宪法规定、宪法原则或宪法精神问题，与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致问题，审查程序也更加严格、更加规范。各地要充分认识、积极应对这些重要变化给人大备案审查工作提出的新任务新挑战，发挥备案审查咨询专家作用，充分运用备案审查信息平台，加强与党委、政府备案审查工作衔接联动，整体推进本区域内的备案审查工作。第五，坚持加强立法队伍建设，把好素质能力关。做好立法工作、提高立法质量，关键在人，关键在建设一支高素质立法人才队伍。高素质立法人才既要政治素质过硬、作风过硬，也要业务能力过硬、本领过硬；既需要有深厚功底的法律人才，也需要经济、科技、管理等领域的专业人才。要加强常委会组成人员立法能力建设。人大常委会党组要积极争取党委支持，在换届选举和组成人员补选中，推动有关方面优化候选人专业结构、职业背景，更好适应常委会履行立法职能需要。要对组成人员进行必要的法学理论、法律知识、立法技术培训，帮助他们改善知识结构、提高履职能力。要加强人大专工委立法队伍建设。全国人大常委会明确提出，省和设区市人大常委会法工委要分别配备30名、10名以上工作人员。目前来看，我们省市两级都还未达到这一要求，其他专工委的立法人员也比较缺乏。要注意从有基层实践经验的干部及律师、专家学者中选取贤才，加大培养使用力度，推动立法干部交流正常化、制度化，为立法事业发展提供人才保证。要加强立法专家智库“外脑”建设。目前，省和大多数设区市都建立了立法咨询专家库，要改进专家咨询工作、拓展专家参与深度，充分发挥入库专家在立法中的作用。同时，积极探索与省内大学法学院、智库以及其他专业机构合作建立地方立法研究评估与咨询服务基地，发挥这些机构人才资源集中的优势，善于借助“外脑”提升立法能力，为立法工作提供更有力的智力支持和更有效的专业服务。第六，坚持全省立法“一盘棋”，把好统筹协调关。根据宪法和立法法的规定，设区市制定的地方性法规，省人大常委会对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。多年来，省市人大常委会密切协作、共同努力，形成了一整套行之有效的法规审查和批准工作的机制做法。下一步要在继承发扬的基础上加以改进完善，推动我省设区市立法工作走在全国前列。要强化对省市立法事项的总体把握。省里在制定立法规划计划时要统筹考虑，注重发挥设区市立法功能，为各市立法事项留出空间；各市在制定立法规划计划时也要与省里规划计划相衔接，尽量避免重复立法。要加强对设区市立法工作的宏观指导。根据形势发展变化和立法实践中的问题，对立法技术规范、共性问题意见等重要文件进行修订完善，更好地发挥其对省市立法工作的指导和规范作用。通过开展针对性实效性更强的业务培训，安排跟班学习，组织经验交流、学习考察，帮助设区市立法工作人员提高能力水平。要加大设区市立法精品的培育力度。每年选择部分具有先行性、示范性的项目，组织省市立法力量协同攻关，形成可复制的立法成果和可推广的工作经验，充分发挥示范引领作用。省人大相关专工委要发挥专业优势，配合法制委、法工委及时研究提出对设区市法规草案的意见建议，并加强对设区市人大相关专工委的立法业务指导，不断提高我省地方立法工作整体水平。最后，我就地方人大立法、监督、代表工作三者之间的关系再谈点想法。今年，在年初制订的全年工作计划的基础上，省人大常委会决定增开4个会议：第一个会议是省人大及其常委会专工委负责同志会议，这个会议已于3月下旬召开；第二个会议是加强和改进江苏人大代表工作交流会，已于4月上旬召开；第三个会议是今天我们召开的设区市人大立法工作会议；接下来，还要召开一个会议，专题研究部署监督工作。这4个会议，除了第一个会议是省人大机关内部会议，其他3个会议都是面向全省召开的，分别对全省地方人大立法、监督、代表工作作出新的部署。为什么要做这样的安排？因为无论是从地方人大的基本定位来看，还是从地方人大的总体格局来看，立法、监督、代表工作都是十分重要的工作。我理解，对于省和市人大来讲，立法是首职，发挥规范引领作用。人大立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动，直接关系建立和完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，直接关系推进国家治理体系和治理能力现代化。良法是善治的前提，也是监督之准绳。没有高质量的立法，监督的作用就无法体现，高效能的监督就无从谈起。监督是保障，发挥推动落实作用。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分。法律的生命在于实施，实施的关键在于监督。如果说立法是着眼于强化制度供给，那么监督则是着力于推动制度实施，两者结合、共同作用才能实现良法善治。没有正确有效的监督，法律法规就是一纸空文；同时，在监督中可以发现法律法规存在的不足，也有助于推动法律法规体系的不断完善。代表工作是基础，发挥聚合支撑作用。人大代表是人民代表大会的主体，集中体现了人大权力之源，体现了人大作为代表机关的本质属性。只有把代表工作这个基础抓牢了、夯实了，人大立法才能顺民意、聚民智，人大监督才能接地气、有底气。没有人大代表、人民群众的支持和参与，人大的立法、监督工作就失去依托和支撑，人大工作就成了无本之木、无源之水。因此，我们对人大工作谋篇布局，要把立法、监督、代表工作放在突出的重要位置，统筹谋划、协调推进，力求取得相互融合、相互促进、相得益彰的效果。把握好立法、监督、代表工作三者关系，一体推进立法、监督、代表工作，我们就能在实践中更好地把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，更好地把“两个机关”建设有机统一起来，推动地方人大工作不断迈上新台阶。
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范文参考 >江苏省人大常委会常务副主任：在全省设区市人大立法工作会议上的讲话
